RSS订阅 微信订阅
RSS订阅
复制 关闭

划定生态红线不能盲目求大、以次充好

人民日报中央厨房   

2017-02-20 16:41

最山水

当前,各地正在紧锣密鼓进行中的一项工作,将直接关系未来我国生态安全。这就是生态保护红线划定。据不完全统计,目前至少有贵州、四川、陕西等13个省、市、自治区划定或初步划定生态红线保护范围,并出台相应管理措施。

 生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域。2月8日,中办国办印发了《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》,明确提出2020年年底前,全面完成全国生态保护红线划定,勘界定标,基本建立生态保护红线制度。

1

 生态保护红线划定,有什么极端重要意义?当前各地在划定中,需要避免哪些误区、雷区?记者就此专访了环境保护部南京环境科学研究所所长、全国生态保护红线划定技术组组长高吉喜。

2

问:生态保护红线政策的出台,经历了怎样的过程?

答:早在2000年左右,很多县市在生态创建中,就开展了类似工作。2011年,国务院发布的《关于加强环境保护重点工作的意见》中首次提出“划定生态红线”。2013年环境保护部开展4省(区)划定试点。2013年,党的十八届三中全会将划定生态保护红线作为加快推进生态文明建设的重点改革任务。2015年,《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》都明确提出,要在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态红线,确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变;要将用途管制扩大到所有自然生态空间,划定并严守生态红线,严禁任意改变用途,防止不合理开发建设活动对生态红线的破坏。

正是基于长期的实践,才将生态保护红线作为我国生态文明建设重要战略和生态保护工程,划定并严守生态保护红线也因此被列为全面深化改革任务,被纳入《环境保护法》和《国家安全法》。习近平总书记也在多次讲话中强调划定并严守生态保护红线的重要性。由此可见,划定生态保护红线在近年来成为党内党外、全国上下、社会各阶层的共识,其重要地位在不断提升,因此,就有了《意见》的出台。

当前各地正在开展生态保护红线划定,有些省份已经初步完成,国家层面也在开展生态保护红线顶层设计。《意见》的出台明确了怎么划、怎么管,可谓恰逢其时,不但为划定工作指明了方向,也为严守生态保护红线提出了制度安排。

问:生态保护红线划定,在生态文明建设的顶层设计中,处于什么层级?

答:划定生态保护红线并实行严格保护,是党中央、国务院站在对历史和人民负责的高度,对生态保护作出的又一次重大战略部署,也是建设生态文明的一项基础性制度安排。用一句话概括,生态保护红线是生态文明建设的基础,是优化国土空间、源头预防生态破坏和环境污染的基础。

生态保护红线的划定能使国土空间开发、利用和保护边界更为清晰,明确哪里该保护,哪里能开发,对于落实主体功能区制度,加快建立国土空间开发保护和用途管制制度等一系列生态文明制度建设具有重要作用。

问:各地划定生态红线,有哪些特别需要注意的问题?

答:环保部在理论研究、总结试点经验基础上,于2015年发布了《生态保护红线划定技术指南》,对各地开展划定工作确实起到了非常大的指导作用。本次《若干意见》提出要在今年6月前制定并发布生态保护红线技术规范文件,表明我们对划定生态保护红线的高度重视。这两年来,国家层面和地方都做了大量工作,在生态保护红线划定与管理方面积累了很好的经验。为使生态保护红线划得更科学、更合理,及时修改指南是非常必要的。

从目前的实践来看,划定生态保护红线是一项复杂的系统工程,既需要在技术层面上解决怎么划、能落地的问题,又需要在行政层面上解决协调性、可持续性的问题。

一是要通过科学评估,明确划定范围。划定生态保护红线,不是简单的拿来主义,将各类现有的保护地做一个简单的叠加,更不是把农业空间和城镇空间以外的所有自然生态空间全都纳入红线,而是要对国土空间开展科学评估,利用统一的评估方法识别生态功能极为重要和生态环境极为敏感脆弱的区域,纳入生态保护红线。现有的各类保护地是否纳入生态保护红线,也需要根据生态保护的重要性来科学评估和确定。

二是要加强与空间规划相衔接,处理好保护与开发的关系。生态文明体制改革中,划定生态保护红线是落实主体功能区制度、国土空间开发保护制度的重点任务。开展划定时必须与主体功能区规划、土地利用规划、生态功能区划、环境保护规划等各类空间规划、区划衔接。在“多规合一”中,生态保护红线应该作为空间规划的基础,真正发挥生态保护红线的“底线”作用,实现源头保护和预防。

三是要统一数据精度,让红线真正落地。由于历史原因,我国现有的保护地中有很多管理粗放,甚至都没有明确的边界,违法违规的开发建设活动屡禁不止,更不用说那些没有列入法律法规或部门规章管理的区域。划定生态保护红线,就是要解决生态空间管理粗放、边界不清的问题,因此一定要利用高精度的影像、土地利用等数据,实实在在、清清楚楚划好这条线,只有边界落了地,管控才能落地,制度才能落地。

问:各地情况千差万别,如何做到“全国一张图”?

答:我认为,生态保护红线划定一定要采取“上下结合”的方式有序推进。

在国家层面,环保、发改和有关部门要建立好协调机制,提出生态保护红线的空间格局和建议方案,制定并发布划定技术指南。在地方层面,各地要按照国家要求,结合本地区实际,在科学评估的基础上,将特殊需要保护的各类重要生态功能区和生态敏感脆弱区纳入生态保护红线,确保重要生态空间保护不遗漏,并且能切实落地,划好这条线。

地方政府是严守生态保护红线的责任主体,省级层面开展的红线划定一定要征求市县政府意见,在保护与开发中找到相对平衡点,就红线达成一致。这里需要强调的是,各地划红线的面积比例一定要切合本地实际,既不能刻意追求规模和比例,“以次充好”,也不要怕被套上紧箍咒,不敢划、不想划。

同时,为保障国家生态安全格局的完整性,国家层面要对各地划定方案进行技术审核,确保事关国家生态安全的重点区域纳入红线保护,特别是跨省域之间,生态保护红线应有序衔接,尽可能保持生态系统完整性,便于实施整体性保护与管理。

通过国家与地方的上下互动和部门之间的工作联动,各地的生态保护红线实现了技术方法上标准统一,空间分布上有序衔接,那么,最终就形成了生态保护红线“全国一张图”。

问:如何确保红线的刚性,而不是软柿子、橡皮筋,有哪些制度设计?

答:《若干意见》提出“生态保护红线划定后,只能增加、不能减少”,是因为生态保护红线是维护国家生态安全的底线和生命线,一旦划定就不能减少,否则就破坏了底线、危及到生命线。

为了确保生态保护红线的“刚性”,《意见》明确了严守生态保护红线的一系列政策措施,主要包括以下几个方面:

一是“源头严防”,将生态保护红线作为空间规划的基础和前提,先确定保护格局,在布局城镇化、工业化建设和资源开发活动,在源头上就切断破坏生态保护红线的行为;二是“过程严管”,严把环境准入关,实行严格管控,严禁任意改变用途,建立生态保护红线常态化执法机制,加强监督管理,日常巡护和执法监督,及时发现和严肃处理破坏生态保护红线违法行为;三是“后果严惩”,落实生态保护红线的责任主体,加快出台生态保护红线绩效考核办法和责任追究办法,对保护成效进行考核和评估,对造成生态保护红线破坏和导致严重后果的党委政府和责任人严肃追究责任。

 这些管控措施,进一步强调了对政府决策和开发建设活动的约束,由过去的管“事”转变为管“人”,使生态保护红线成为“高压线”、“铁丝网”。(人民日报中央厨房·最山水工作室出品)

责编:陈婉昭

展开全文

关键字